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公租房定价:现状、问题、国外经验及政策建议

2018-11-23 09:59   来源:京信网

  公租房定价的科学与否是公租房制度成败的关键。近期,朝阳区百子湾、焦化厂两个公租房项目启动配租登记,公租房定价合理性问题再次成为各界关注的焦点。

  一、公租房合理定价的意义 “公租房”即公共租赁住房,是由政府组织修建,按照一定条件出租,实行只租不售的具有社会福利性质的住房保障制度。合理的公租房租金定价机制既应充分考虑公租房的建设和管理成本,又要满足居民尤其中低收入阶层的住房需要。从国际经验来看,公租房定价要遵循两个原则:一是保障性原则,定价须低于市场价,使得保障对象可承受;二是可持续运营原则。要考虑财政承受能力,除回收成本外需保证一定利润回报社会资本,以保障公租房持续开发和运营。

  

  二、国内城市公租房定价现状及问题 

  

  

  定价方法。分析代表城市公租房定价政策可发现,目前国内公租房主要有四种定价方法:一是市场导向型,如上海、重庆,租金设定为同地段市场价的一定比例;二是收入导向型,如厦门、南京,公租房租金根据收入水平对人群实行分类定价;三是成本导向型,通过成本加基本利润加税金的模式制定价格;四是根据土地级别或地段分级别定价,如杭州和长沙。

  公租房定价政策的缺陷和问题。总体来看,主要存在以下问题:一是定价标准模糊。多数城市按略低于市场同区域、同品质住房租金水平确定租金,但对如何确定同地段、同品质、同类型住房的品质和类型,地段如何划分等问题没有明确规定及解决办法,这使得公共租赁住房租金定价受商品房市场影响较大。部分城市采取保本微利原则,但公共租赁住房成本受国家宏观政策及建材市场等影响较大,成本如何确定,微利是多少,都没有明确规定。二是保障对象界限划分不合理。国家关于公租房的制度设计中,满足廉租房准入条件的家庭也可申请公租房,且可得到廉租房补贴。这说明公租房和廉租房的保障范围之间的界限未完全分开,公租房保障对象包括了部分廉租房对象,有部分城市规定了保障对象收入水平的上限,但没有明确规定收入水平的下限,这给公租房租金定价造成了困难。三是单一因素定价无法兼顾公租房的公益性和合理盈利性。从“成本导向型”来看,该模式以“成本+基本利润+税金”来确定租金价格,易造成租金超过同地段商品房房租的怪象,且导致定价缺乏灵活性,难以反映真实的市场供需变化。“市场导向型”的最大优势是可与周边商品房租金建立联系,一定程度上反映区位价值,避免两种租金“倒挂”。但当商品房租金价格偏高时,公租房租金或超出中低收入家庭的支付能力,降低了住房保障政策效果。从“收入导向型”来看,以深圳市为例,在略低于周边商品房租金的基础上,按租户收入水平分六档发放补助,使得不同群体匹配不同住房。但这种方式使得政府需对公租房的建设成本和租户进行双重补贴,财政压力较大。四是租金标准滞后,动态调价机制不健全。国内多数城市公租房的租期设置为3年或5年,且在一个租期内采用固定租金,或2—3年更新一次,租金标准相对滞后。由于动态调价机制不健全,在相对低的租金水平下很难让租户到期退出,无法发挥租金的“过滤”作用,加大了公租房退出管理的难度。五是部分地区公租房定价存在分层不合理现象。例如,厦门公租房租住者最低可获得相当于市场租金70%的补助,对收入水平或住房面积略高而不能享受补贴政策的家庭来说有失公平。六是制定公租房租金价格标准的参考因素不明确,制定过程缺乏透明度。

  北京市公租房定价存在的问题。北京市保障性住房建设投资中心王志刚认为,一是公租房租金标准未能及时真实反映项目价值。近年来,新建公租房项目由近郊区逐渐向远郊区扩展,与已配租老项目相比,新项目位置偏远,教育、医疗、交通、商业等配套不足,而已配租老项目周边成熟的配套设施及区位优势价值未反映在租金价格中,导致租金出现“倒挂”现象,即新的高于旧的、远的高于近的、配套不足的高于配套完善的现象。二是公租房租金政策未与准入等政策形成联动。北京市推行公租房政策以来,公租房准入标准始终没有调整,原“三房”(廉租房、经适房和限价房)轮候家庭成为公租房承租主体。而本应成为公租房主体的新就业职工和稳定就业的外来务工人员难以进入体系。由于租金政策同准入、租金补贴政策等统筹考虑,租金未形成动态调整机制,客观上导致公租房门槛越来越高,这使得,一方面低收入家庭对于房屋租金敏感度提高,偏远项目空置情况突出;另一方面,大量无法负担市场租金的家庭被排斥在外。三是公租房租金政策未充分发挥资源配置作用。受公租房建设时序和布局影响,评估项目租金标准受制于周边市场交易情况,北京市公租房项目未能形成有效的区域市场,租金标准分布同就业、公共服务配套、交通等因素脱节,无法有效发挥价格信号作用,引导承租家庭根据自身情况合理选择项目,导致位置较好、周边配套设施完善但租金较低的公租房项目面临“过度竞争”,而位置不佳、周边配套设施不足但租金又不低的公租房项目出现空置。摇号配租方式一定程度上又促使资源配置进一步失衡。

  三、国外及中国香港公租房定价的经验借鉴 (一)国外及中国香港公租房定价方式和标准

  

  美国。租金缴纳标准根据家庭收入而定,一般为家庭收入的1/3。政府鼓励私人将符合出租标准的房屋出租给低收入者,提供住房租金补贴,享受补贴的家庭拿出其总收入的25%支付租金,其余由政府发放的住房券支付。

  英国。1999 年,英国为增加社会住房租金收入进行了租金调整,社会住房部门开始尝试采用记分制度来调整社会住房的租金水平。政府投资建造的社会住房,以低于市场价格的租金(约低40%)出租给居民。对私房出租采取限制政策—租金管制,租金价格限制使出租者只能获得微利。

  德国。德国公共福利住房的租金按成本核算,租金通常为市场价格的50%—60%。此外,还对低收入家庭给予租金补贴,这些家庭只需拿出25%的收入支付房租,超出部分由政府补贴。

  日本。根据收入情况和申请的住宅状况确定房租,双方签订住宅承租合同,承租者缴纳相当于3个月房租的住房抵押金。房租因承租家庭的收入水平不同而有所差异,计算房租时的公式为:房租=房租基准价×房租调整系数,房租调整系数=城市区位系数房屋面积系数×房屋使用年限系数×居住方便性系数。房租基准价根据家庭收入状况确定,原则上为家庭纳税收入的8%。

  新加坡。新加坡较大比例的居民住宅属国家所有,其公共组屋租金确定办法参照同期市场租金价格,在此基础上按一定比例确定,租金一般远低于市场价格。以一房的组屋租金为例,在公开市场平均租金为788美元/月,而政府的租金水平在26—205美元/月之间,最高租金为公开市场租金的26%,最低仅为3.3%。

  香港。香港公屋的租金一直维持在市场租金的30%左右,包括差饷和管理费。租金的设定考虑租户的负担能力、房屋所在地区楼宇设备、屋外环境及交通设施等因素,最终租金的确定一般以租金和收入的中位数作为参考标准,整体公屋居民的房租占收入的比例不能超过10%。

  (二)国外公租房租金补贴政策

  房租补贴方面,国外的政府补贴力度较大,多以货币补贴为主。在美国,家庭收入的25%是低收入租房支出的上限,差额部分由政府承担;德国政府对低收入人群发放购房补贴,缴纳租金以家庭收入的30%为上限,与市场租金的差额由政府补贴;日本规定,超出家庭收入20%的租金差额由政府承担。

  (三)国外公租房租金调整政策 

  按参考指标情况、是否设置上限和调整实现方式的不同,国外典型国家或地区常用的公租房租金调整方式可从以下3个角度进行分类:

  参考指标情况。很多国家或地区政府参照某些pk10十大正规平台指标设定公租房租金调整率的计算公式,定期计算公共租赁住房租金的调整幅度,并以某一时间的公租房租金作为基准,计算公租房租金调整额。根据参考指标的多少及复杂程度,可将公租房租金调整方式分为单参考指标法和多参考指标法。单参考指标法即采用某个pk10十大正规平台指标定义公式或直接加减一定百分比来计算租金调整幅度,例如,英国公租房曾采用成本法定租,租户补贴按收入情况计算,租金调整幅度以通货膨胀率为基准,略高于通货膨胀率。荷兰采用房屋价值与承租人收入为基础的公共租赁住房租金定价方式,以收入增长率作为参照调整公租房租金。多参考指标法,即统计机构或管理部门根据事先选定的多个pk10十大正规平台指标定义公式计算公租房租金调整率或编制指数,使用编制指数的变动幅度作为调整幅度。香港新公屋租金调整机制于2008年1月1日起实施。香港新法规定,公屋租金须根据租户家庭收入指数的变动上调或下调。该指数反映公屋租户家庭收入的变动,并由政府统计处负责计算。目前香港公屋采用综合地区位置、配套设施和居民收入负担能力等因素综合测算定租方式,租金调整机制与定租方式相配合,使租金维持在小于市价1/2到1/3的水平。设定参考指标的公租房租金调整方式在多个国家得以应用,其优点在于可操作性强,一旦确定指标和公式即可确定增长机制,且易于监督。单参考指标法直观方便,测算时易于操作,但如何选择合适的指标、如何避免指标的大幅波动是该法使用的难点;多参考指标法可结合多种因素对租金进行调整,如采用编制指数的方式可减少不规则波动,但公式设定的科学性、参考指标的极端值对公式的影响等问题需着重考虑。

  设定上限情况。设定公租房租金增长上限,即政府根据相关指标测定公租房租金增长率的上限或租金的上限值。运营管理机构、地区政府或公租房所有人具有自行调整租金的权利,并需与租户商定租金。根据是否设置租金增长上限,可将公租房租金调整政策分为自由增长型和设定上限型。 自由增长型的公租房租金增长额仅由公式确定,不受范围限制。典型例子是英国在20世纪80—90年代实施的公租房租金调整政策,调整幅度计算仅参考通货膨胀率,未进行上限设置。自由增长方式可使公租房租金及时与市场、成本和租户收入变动相匹配,但存在租金波动太大,租户无法接受等问题。多数国家和地区在公租房租金调制时设置上限,如英国、荷兰、德国、瑞典。具体上限可以是参考值,或依据某些指标计算的公式得到。设定参考值为上限的国家或地区较多,德国政府设定的公租房租金增长率上限依照成本和收入增长率制定;瑞典政府设置的上限依据运营管理成本的变动测算。依据指标和编制公式计算租金调整上限的国家或地区较少,典型例子是英国2011年后使用的租金调整上限公式,每周租金调整上限=(零售物价指数+0.5%)×该公租房上一期租金额度+2镑。如果某租户的周租金为68镑,当年零售物价指数为4%左右,则该租户周租金上涨的上限为(4%+0.5%)×68+2=5.06镑,即该租户的周房租最高可升至73.06镑。设定上限的公租房租金调整方式易被租户接受。国家设定公租房租金调整率上限后,各地可依据自身情况,自行设定公租房租金调整率。设定上限的难点在于如何使上限合理科学,既防止公租房租金大幅上涨,又不会阻碍公租房租金的合理调整。

  调整实现方式。可分为谈判确定型和自动调节型。谈判调节型即租金调节率由政府、投资运营机构、租户等通过谈判协商确定。自动调节型即政府或管理机构设置租金调节公式,当公式计算值发生变化时,公租房租金自动发生变化。自动调节型的公租房租金调整,可通过单独设置租金调整率计算公式和直接在租金计算公式中体现变动两种路径实现。例如2008年后的我国香港,设置了根据租户家庭收入指数计算的公屋租金调整率计算公式。2011年后的英国,设置了可自行调整的公租房租金公式,新公式本身包含住房价值、收入的可变动指标。目前英国公租房租金(每周)测算分为两部分,第一部分与收入情况相关,计算方法为:地区实际收入占全国平均收入之比×上年度全国公租房平均租金的70%×每套房屋卧室数量所决定的系数,其中单间的客卧两用房卧室系数为0.8,一间至六间及以上卧室系数分别为0.9—1.4;第二部分与房屋价值相关,计算方法为:该房屋成本价占全国公租房平均成本价之比×上年度全国公租房平均租金的30%,最后将两部分相加,即可得出该公租房租金水平。该租金定价机制考虑了成本变化和收入的增幅。管理部门定期评估公租房租金,收入变动或住房价值变化即可在新一轮评估中体现。自动调节型是目前公认较为科学的公租房租金调整方式,调整速度快,易于监督,但使用时应对评估周期进行重点考虑,若周期过短易造成工作量大、租金变动频繁等问题,过长则无法实现公租房租金调整的目的。   

  四、明年房租价格走势及推进公租房合理定价的建议 明年房租价格走势预判。10月份,受地方政府对租金上涨调节干预的影响,全国房租价格涨势趋缓,北京房租市场也出现一定程度降温。业内人士认为,在自由市场前提下,租金走势由供需关系决定,尽管政府正加大公租房房源推出力度,但短期内北京租赁房源短缺局面仍将持续,预计明年北京房租价格仍将稳步上升,但受政府干预影响,预计上涨幅度将趋缓。

  

  关于公租房合理定价的建议。为推进公租房的合理定价,专家纷纷建言献策,主要是:一是建立差别化租金定价模式。公租房租金水平应体现承租人收入以及公租房所在区域的差别化。二是加强制度建设,完善租金价格听证制度,建立公开透明的定价及实施机制。三是建立租金动态调整机制,引导公租房租户的租赁行为。四是租金定价由单个项目分别定价转为区域定价。

  五、部分城市公租房租金补贴政策

  北京。公租房租金补贴计算公式:公租房租金补贴=公租房租金标准×补贴比例×补贴面积。公租房租金补贴面积:公租房租金补贴建筑面积上限为60平方米。承租家庭所租房屋建筑面积超过补贴面积上限的,按上限取值;低于上限的,按实际承租建筑面积取值。分档补贴比例。除怀柔、平谷、密云、延庆外,其他各区实行统一的分档补贴比例,具体如下:民政部门认定的城市最低生活保障家庭、分散供养的特困人员承租公租房的,补贴比例为95%;民政部门认定的城市低收入家庭承租公租房的,补贴比例为90%;人均月收入1200元及以下的家庭承租公租房的,补贴比例为70%;人均月收入1200元(不含)至1600元(含)之间的家庭承租公租房的,补贴比例为50%;人均月收入在1600元(不含)至2000元(含)之间的家庭承租公租房的,补贴比例为25%;人均月收入在2000元(不含)至2400元(含)之间的家庭承租公租房的,补贴比例为10%。

  广州。户籍家庭公共租赁住房保障收入线准入限额调整为家庭年人均可支配收入35660元。住房租赁补贴。按人均保障建筑面积、家庭人口、补贴标准、收入水平、区域等因素确定。补贴标准调整为建筑面积每平方米30元。计算公式为:住房租赁补贴=(人均保障建筑面积标准-人均自有产权住房建筑面积)×家庭人口×补贴标准×收入补贴系数×区域补贴系数。公共租赁住房租金缴交标准。按家庭收入情况,实行差别化租金,租金缴交比例为公共租赁住房项目租金标准的10%—70%。计算公式为:租金缴交额=承租公共租赁住房建筑面积×公共租赁住房项目租金标准×各收入档次缴交系数。如家庭租金支出超出该家庭经核定的月可支配收入的15%,租金按该家庭经核定的月可支配收入的15%封顶。

  南京。承租公共租赁住房的低保、低收入家庭实行租金减免,承租家庭分别按标准租金的10%、20%缴纳。承租政府投资建设的公共租赁住房的中等偏下收入家庭租金管理实行租补分离,承租家庭足额交纳租金后,给予租金标准的50%补贴。新就业人员、外来务工人员、经市政府认定的人才及住房困难人员承租公共租赁住房的,按标准租金的70%交纳。非政府投资建设的公共租赁住房实行政府指导价,租金标准按略低于同地段、同类型普通商品住房市场租金水平核定。

  成都。补贴标准。租赁补贴标准根据市场租金水平动态调整。租赁补贴按申请人户籍地或用工单位注册地所属辖区的补贴标准计发。发放比例。成都市户籍居民租赁补贴根据困难程度按比例发放。低保对象发放比例100%;年收入4万元以内(含4万元)的家庭、年收入2.5万元以内(含2.5万元)的单身居民,发放比例70%;年收入4万元至7万元(含7万元)的家庭、年收入2.5万元至3.5万元(含3.5万元)的单身居民,发放比例40%;年收入7万元至10万元(含10万元)的家庭、年收入3.5万元至5万元(含5万元)的单身居民,发放比例30%。外来务工人员发放比例30%。补贴金额。租赁补贴金额=(补贴面积-自有住房建筑面积)×租赁补贴标准×发放比例。发放年限。成都市户籍居民的租赁补贴发放总年限不超过6年,发放比例70%、100%的保障对象租赁补贴发放总年限可适当延长。外来务工人员的租赁补贴发放总年限不超过3年。

  

 
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